O governo federal encaminhou nesta segunda-feira (31) ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2027, com uma previsão de R$ 44,8 bilhões destinados às emendas parlamentares individuais e de bancada. O montante é R$ 4 bilhões superior aos R$ 40,8 bilhões inicialmente reservados para essas despesas no Orçamento de 2026.
A cifra apresentada pelo Executivo, entretanto, não representa necessariamente o valor final que será destinado às emendas no próximo ano. Durante a análise do projeto pelos deputados e senadores, os parlamentares poderão ampliar os recursos, principalmente por meio das chamadas emendas de comissão.
As emendas parlamentares permitem que deputados e senadores indiquem a aplicação de parte dos recursos públicos em obras, investimentos e outras ações nos estados e municípios. Na prática, o mecanismo também se consolidou como uma importante ferramenta de negociação política entre o Congresso e o governo federal.
Valor pode aumentar durante votação
O PLOA encaminhado pelo Executivo considera apenas as emendas individuais e de bancada, que possuem execução obrigatória dentro das regras estabelecidas. As emendas de comissão, por outro lado, não foram incluídas na reserva de R$ 44,8 bilhões.
Durante a tramitação do Orçamento, o Congresso pode criar espaço para essas emendas por meio do remanejamento de outras despesas previstas na proposta, incluindo recursos destinados a custeio e investimentos públicos.
Para 2027, existe um limite de R$ 12,9 bilhões para as emendas de comissão. O teto foi estabelecido por legislação complementar aprovada após um acordo envolvendo Congresso, governo federal e Supremo Tribunal Federal (STF), em meio às discussões sobre transparência, controle e rastreabilidade dos recursos.
Nos últimos anos, os valores aprovados pelo Congresso ficaram acima das previsões iniciais feitas pelo Executivo. As emendas alcançaram aproximadamente R$ 53 bilhões no Orçamento de 2025 e chegaram a R$ 61 bilhões em 2026.
Na elaboração do Orçamento de 2026, parlamentares chegaram a reduzir recursos previstos para áreas como Previdência, Pé-de-Meia e Auxílio Gás para ampliar o espaço destinado às emendas. Posteriormente, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva vetou R$ 400 milhões e remanejou outros R$ 7 bilhões, fazendo com que o total fosse reduzido para cerca de R$ 49,9 bilhões.
Como funcionam as emendas
Atualmente, as emendas parlamentares estão divididas em três modalidades principais.
Emendas individuais: são apresentadas separadamente por deputados e senadores e possuem execução obrigatória, respeitadas as regras orçamentárias.
Emendas de bancada: são definidas conjuntamente pelos parlamentares de um mesmo estado e também têm execução obrigatória.
Emendas de comissão: são apresentadas no âmbito das comissões permanentes do Congresso e não possuem caráter impositivo.
A Constituição estabelece que as emendas individuais devem contar com uma reserva correspondente a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do ano anterior ao encaminhamento do PLOA. Desse total, 1,55 ponto percentual é destinado às indicações dos deputados e 0,45 ponto percentual às dos senadores.
No caso das emendas de bancada, a reserva pode chegar a 1% da RCL registrada no ano anterior. A partir de 2026, o valor passou a seguir as regras de atualização previstas no arcabouço fiscal, considerando a inflação e possibilidade de crescimento real de até 2,5%.
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Já as emendas de comissão tiveram uma previsão inicial de R$ 11,5 bilhões em 2025, com atualização anual pela inflação.
Mais recursos para emendas reduzem espaço do governo
O crescimento das emendas parlamentares também interfere na capacidade do Executivo de administrar as chamadas despesas discricionárias, que são aquelas sobre as quais o governo possui maior liberdade para definir prioridades.
Entre os gastos que podem disputar espaço no Orçamento estão investimentos em infraestrutura, bolsas de pesquisa do CNPq e da Capes, ações do Pronatec, emissão de passaportes, recursos para o Farmácia Popular, bolsas destinadas a atletas e atividades de fiscalização ambiental e trabalhista.
A liberação das emendas também ganhou importância no relacionamento político entre Executivo e Legislativo. Em 2026, por exemplo, o governo federal pagou R$ 32,5 bilhões em emendas entre janeiro e junho, cerca de 30% acima do volume liberado no mesmo período de 2022, que até então registrava o maior valor para o intervalo.
O ritmo de pagamentos foi influenciado pela decisão do Congresso de estabelecer um cronograma para a execução das emendas. A regra determinou que 65% dos valores previstos fossem empenhados ainda no primeiro semestre.
O empenho representa a etapa em que o governo reserva oficialmente o recurso para uma determinada despesa, ainda que o pagamento ocorra posteriormente.
STF acompanha disputa sobre emendas
A forma como as emendas são indicadas e executadas permanece no centro de uma disputa entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O assunto é analisado pelo STF em uma ação relatada pelo ministro Flávio Dino, que chegou a suspender pagamentos relacionados às emendas em 2024.
Na semana passada, Dino determinou a nulidade de emendas cuja indicação tivesse recebido interferência de presidentes de partidos ou de pessoas que não ocupassem mandato parlamentar.
A medida ocorreu em meio a suspeitas de atuação do presidente do PL, Valdemar Costa Neto, e do ex-deputado Eduardo Cunha na definição de pagamentos. Ambos tiveram bens bloqueados em julho por determinação do ministro, em outra decisão relacionada ao caso.
Fim do “orçamento secreto” e avanço das Emendas Pix
A atual discussão sobre as emendas também tem origem no modelo adotado durante o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro. Em 2022, o STF declarou inconstitucionais as chamadas emendas de relator, que ficaram conhecidas como “orçamento secreto” devido à falta de transparência sobre os parlamentares responsáveis pelas indicações dos recursos.
Após o fim desse mecanismo, ganharam espaço as chamadas Emendas Pix, modalidade vinculada às emendas individuais.
O modelo continua existindo, mas passou a ser submetido a novas exigências de transparência e rastreabilidade determinadas pelo STF. As emendas permanecem com caráter impositivo, obrigando o governo a executar os recursos quando atendidos os requisitos legais.
As indicações devem informar antecipadamente a finalidade do dinheiro e priorizar, entre outros pontos, obras que estejam inacabadas. Também há exigência de prestação de contas ao Tribunal de Contas da União (TCU).
Com a previsão inicial de R$ 44,8 bilhões, o debate sobre o tamanho e a distribuição das emendas parlamentares para 2027 agora será travado no Congresso. O valor definitivo dependerá das negociações entre governo, deputados e senadores ao longo da análise, alteração e votação do Orçamento.
